La cura della persona e dell’ambiente di lavoro come opportunità di crescita per le organizzazioni

Nuovi modelli organizzativi per la Pubblica amministrazione

di Antonio Cocozza, Vice Direttore del Dipartimento di Scienze della Formazione presso l’Università degli studi Roma Tre; Presidente del Corso di Laurea in Formazione e Sviluppo delle Risorse Umane presso la stessa università; Coordinatore dell’Osservatorio sulla scuola dell’autonomia Luiss Guido Carli.

La riforma proposta dal Ministro Madia si pone obiettivi particolarmente ambiziosi che riguardano una nuova disciplina della dirigenza pubblica, una maggiore partecipazione dei cittadini e una consistente semplificazione delle procedure, da perseguire attraverso un processo di profonda digitalizzazione. Si tratta di trasformazioni che per essere attuate richiedono l’implementazione di un nuovo modello organizzativo e una diversa cultura ispirata a una politica di governance strategicamente orientata. In linea con questa impostazione paradigmatica, la riforma si propone di perseguire una serie di obiettivi innovativi: garantire ai cittadini e alle imprese, anche attraverso un forte ricorso all’utilizzo delle Ict, il diritto di accedere a tutti i dati, i documenti e i servizi di loro interesse in modalità digitale, riducendo la necessità dell’accesso fisico agli uffici pubblici; definire il livello minimo di qualità, fruibilità, accessibilità e tempestività dei servizi online della Pubblica amministrazione e prevedere speciali regimi sanzionatori e premiali per le amministrazioni stesse; ridefinire e semplificare i procedimenti amministrativi, in relazione alle esigenze di celerità, certezza dei tempi e trasparenza nei confronti dei cittadini e delle imprese, mediante una disciplina basata sulla loro digitalizzazione e per la piena realizzazione del principio digital first, nonché l’organizzazione e le procedure interne a ciascuna amministrazione; ridurre gli uffici e il personale, anche dirigenziale, destinati ad attività strumentali, fatte salve le esigenze connesse a eventuali processi di re-internalizzazione di servizi, e correlativo rafforzamento degli uffici che erogano prestazioni ai cittadini e alle imprese.

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Come è stato autorevolmente sostenuto da March e Olsen (2000): “L’efficacia dei sistemi politici dipende in misura considerevole dall’efficacia delle istituzioni amministrative: così la definizione e il controllo delle strutture burocratiche costituisce una preoccupazione cruciale per qualsiasi sistema politico […]. Revisioni complessive delle strutture e delle pratiche amministrative sono state intraprese da governi di ogni colore politico e in una vasta gamma di circostanze. Esse sono un aspetto che contraddistingue la vita politica e amministrativa del XX secolo”.
Questa affermazione ancora oggi ha una grande capacità esplicativa dell’evoluzione della realtà politica e istituzionale della nostra società e assume un particolare valore paradigmatico in un contesto economico-sociale sempre più complesso e globalizzato e in uno scenario politico, quello italiano, divenuto ormai bipolare, in cui si è affermata la pratica dell’alternanza e governi diversi insistono sulla necessità di riformare strutturalmente le pubbliche amministrazioni. L’organizzazione pubblica, dopo le consistenti politiche di riforma attuate negli Anni 90 e 2000, è ancora sottoposta a forti tensioni; da più parti si rivendicano public policy orientate a produrre profondi cambiamenti in favore di una maggiore attenzione verso le esigenze dei cittadini, delle famiglie e delle imprese e una migliore qualità e personalizzazione dei servizi forniti alla collettività. In questa logica, per public policy, come sostengono efficacemente Meny e Thoening (2003), si deve intendere una politica che non può tendere solo a ristrutturare e razionalizzare (tagliando le sacche di inefficienza burocratica), ma anche a individuare una nuova mission per le istituzioni, in cui è oggetto di rivalutazione il ruolo dell’organizzazione dello Stato e delle altre Pa, allo scopo di definire programmi e promuovere azioni tese a perseguire una migliore efficacia, una maggiore snellezza organizzativa delle strutture, un livello più apprezzabile di qualità nei servizi pubblici.
In questi ultimi quindici anni, in uno scenario interessato da un processo di profonda trasformazione dei sistemi economici e sociali, in una dimensione di sempre maggiore finanziarizzazione e flessibilizzazione e di crescente pervasività delle Information and Communication Technology (ICT), come è stato messo in evidenza da numerose analisi e ricerche (Cerase, 2002; 2006; Dahrendorf, 2003; D’Alessio e Di Lascio, 2009; Carinci e Mainardi, 2011; De Martin, 2013; Di Gaspare, 2012; Cocozza, 2004; 2010; 2014a), a essere messa alla prova è la stessa capacità dell’intero sistema pubblico (politico e amministrativo) di saper svolgere adeguatamente una serie di ruoli innovativi.
La sfida attuale che la Pa si trova ad affrontare non è data dall’interrogativo “se cambiare”, quanto piuttosto dall’assunto “come cambiare”, per migliorare l’efficacia e l’efficienza attraverso la definizione di nuovi ruoli finalizzati a:
• rappresentare una nuova mission politica e istituzionale, nel disegno di una rinnovata politica di concertazione istituzionale tra amministrazioni centrali e autonomie regionali, locali e funzionali;
• prestare ascolto e interpretare la nuova domanda istituzionale e di servizi proveniente da cittadini, famiglie e imprese;
• riprogettare l’attività del sistema pubblico, attraverso l’elaborazione di un nuovo modello organizzativo dotato di un maggiore grado di snellezza, efficacia ed efficienza, trasparenza, accessibilità e capacità di dialogo con l’utenza;
• rilanciare il ruolo pubblico di soggetto regolatore e, se necessario, in base a una corretta implementazione del principio di sussidiarietà.
In questa logica, a seguito dell’introduzione dei principi di decentramento e autonomia nel nostro ordinamento, è possibile affermare che la Pa ha assunto un carattere di significativa pluralità e policentricità, che non consente più un’analisi ‘al singolare’ bensì ‘al plurale’, con categorie interpretative riconducibili all’‘unitarietà’ e non all’‘unicità’, al ‘decentramento’ piuttosto che alla sola ‘verticalizzazione burocratica’ e all’‘autonomia’ piuttosto che alla ‘subordinazione gerarchica’. Da ciò deriva la necessità di ripensare l’attuale assetto culturale, prima che strutturale, e ordinamentale dello Stato e individuare una radice comune, un qualcosa che unisca i diversi livelli degli enti pubblici, una “nuova vision del servizio pubblico” oltre a una “mission innovativa”, dalla quale ciascuna amministrazione possa far derivare ogni sua azione. Una vision in grado di innovare l’idea stessa del ruolo strategico svolto quotidianamente per il Paese dal sistema integrato delle Pa, dai propri dirigenti e dagli operatori.

 

Gli obiettivi e i nodi della Riforma Madia
In questo nuovo scenario, le Pa italiane sono alle prese con il progetto di riforma elaborato dal Ministro per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione Marianna Madia, a seguito di una innovativa consultazione pubblica cui hanno partecipato circa 40 mila cittadini. Le linee generali del Disegno di legge delega al Governo per la “Riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”, a partire dalla proposta avviata nel luglio 2014 dal Consiglio dei Ministri e presentata in Parlamento per l’iter di approvazione, sono state approvate in varie letture. Il provvedimento ha consentito una discussione aperta da parte dei cittadini su temi altamente sensibili e attuali, in un’ottica di propulsione innovativa, ed è stato recentemente oggetto di alcune importanti integrazioni.
In questa direzione, la Riforma in questione si propone di perseguire “l’accelerazione e semplificazione delle procedure di fornitura dei servizi ai cittadini, alle imprese e alla collettività”, puntando a contrastare il peso della burocrazia e a ridurre la necessità dell’accesso fisico alle sedi degli uffici pubblici, in modo tale da liberare tempo per consentire una più adeguata conciliazione dei tempi di vita, famiglia e lavoro. Più in particolare, la Riforma intende perseguire il ‘non nuovo’ e ambizioso obiettivo di far dialogare maggiormente le Pubbliche amministrazioni con i cittadini e le imprese e attivare un efficace e virtuoso sviluppo della digitalizzazione dei processi lavorativi e organizzativi.
La delega, che presenta un elevato grado di complessità applicativa, non immediatamente implementabile sen- za alcune “condizioni politiche e culturali” necessarie, punta, in primo luogo, a perseguire una serie di obiettivi sul piano dell’ottimizzazione delle procedure amministrative e della riprogettazione dei processi organizzativi e gestionali, relativamente a:
• la ridefinizione del processo decisionale, anche con riferimento alle forme di partecipazione dei soggetti interessati (cittadini, famiglie, imprese), in merito all’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e all’applicazione nel sistema pubblico dell’identità digitale;
• l’obbligo di adeguamento dell’organizzazione di ciascuna amministrazione ai principi di unicità dei punti di contatto con i cittadini e le imprese, con particolare riferimento agli sportelli unici delle attività produttive e agli sportelli unici dell’edilizia;
• il rafforzamento e l’accelerazione del procedimento disciplinare contro il dipendente pubblico, in forza del quale la falsa attestazione della presenza in servizio o l’assenza ingiustificata con un falso certificato medico porta al licenziamento senza preavviso;
• l’obbligo di semplificazione amministrativa con l’obiettivo di rendere comprensibili ai cittadini procedure e risultati;
• il superamento dell’uso della carta nel normale funzionamento delle amministrazioni, assicurando la trasmissione dei dati in forma telematica;
• l’uso di software con standard aperti e non dipendenti da specifiche tecnologie proprietarie e ricorso alla cooperazione applicativa e all’interoperabilità dei sistemi informativi (Application Program Interfaces – API).
In secondo luogo, l’azione riformatrice mira a sollecitare una nuova attenzione alle politiche di gestione delle risorse umane, nell’ambito delle quali il Governo assume la delega a intervenire su alcune questioni che hanno una valenza strategica per quanto concerne l’inquadramento e l’assetto organizzativo e gestionale. Nello specifico, più recentemente viene ripreso il tema della valutazione dei dipendenti per il “riconoscimento del merito” e di “premialità”, sviluppando “sistemi distinti per la misurazione dei risultati raggiunti dall’organizzazione e dei risultati raggiunti dai singoli dipendenti”. Infatti, la considerevole delega punta a ridefinire alcune delle questioni più spinose che sono già state al centro delle riforme avviate negli ultimi venticinque anni (Riforma Cassese, Bassanini, Frattini) e, più nello specifico, dalla Riforma Brunetta dove sono ricorrenti i temi della valutazione, della “lotta ai fannulloni” e dell’autonomia dei dirigenti.
Si tratta di riforme che, come è noto, hanno teso rispettivamente a semplificare le procedure burocratiche e a “districare il groviglio legislativo”; a introdurre i principi dell’efficacia, efficienza ed economicità e a privatizzare il rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti; ad adottare misure e strumenti provenienti dalla cultura manageriale, in una logica “eccessivamente dirigistica” di pianificazione del ciclo di gestione della performance, mirato a supportare una valutazione delle amministrazioni e dei dipendenti ai fini del miglioramento del riconoscimento del merito, attraverso la selettività nell’attribuzione dei premi.
In questo quadro evolutivo la Riforma Madia intende mettere mano all’autonomia della dirigenza, attraverso:
• la ristrutturazione del sistema di inquadramento dei dirigenti, da compiersi con ricorso al “ruolo unico” e l’introduzione di possibili ruoli unificati con la dirigenza delle amministrazioni regionali e degli enti locali, in una prospettiva di ridefinizione, riposizionamento e rilancio dell’azione progettuale e unitaria del dirigente come effettivo ed efficace “datore di lavoro pubblico”;
• il miglioramento del grado di trasparenza e di controllabilità pubblica dell’attività di selezione, organizzazione e gestione dei processi di accesso alla dirigenza, con la definizione di una procedura chiara ed esaustiva di concorso o di corso-concorso, così come al momento del conferimento degli incarichi dirigenziali;
• la revisione della durata degli incarichi dirigenziali, del collocamento in disponibilità dei dirigenti privi di incarico;
• la responsabilità dei dirigenti nei confronti dell’amministrazione, degli utenti e degli stakeholder e delle procedure di valutazione dei risultati, compreso il possibile licenziamento dopo un periodo definito di mancata assegnazione e svolgimento dell’attività di direzione di strutture;
• il ridisegno delle funzioni della dirigenza delle Regioni e degli enti locali, anche a seguito della riforma del Titolo V;
• la punibilità dei dirigenti per “responsabilità amministrativo- contabile” a seguito dei danni erariali causati da atti approvati dai medesimi. Una disposizione, inserita in un secondo momento (gennaio 2015), tra i commi dell’articolo 13 del Disegno di legge delega che intende sancire “il rafforzamento del principio di separazione tra indirizzo politicoamministrativo e gestione” e il conseguente “regime di responsabilità dei dirigenti, anche attraverso l’esclusiva imputabilità agli stessi della responsabilità amministrativo-contabile per l’attività gestionale”.
Inoltre, alcune disposizioni della Riforma mirano al riordino del ruolo della “Conferenza dei servizi” a partire dalle norme di convocazione, passando per la semplificazione dei lavori, fino al ricorso a strumenti informatici per favorire lo snellimento delle procedure e il contenimento dei costi. Infine, è proposta la revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di anticorruzione, pubblicità e trasparenza, in modo tale da favorire una disciplina il più possibile chiara e trasparente, anche in merito alla non conferibilità e incompatibilità di incarichi presso la Pa e/o presso enti privati di controllo pubblico.
Nell’ambito della delega al Governo in materia di riforma della Pa spicca, oltre alla ristrutturazione del sistema di inquadramento dei dirigenti attraverso il ricorso al “ruolo unico, la strategicità assunta dal progetto culturale e professionale che ispira l’unificazione dell’attività di formazione rivolta alla dirigenza presso la Scuola nazionale dell’amministrazione (SNA), riorganizzata in dipartimenti corrispondenti agli organismi soppressi, e la conseguente soppressione di tutte le scuole di formazione delle amministrazioni centrali. La SNA dovrà garantire l’elaborazione di una cultura organizzativa necessaria per promuovere una nuova governance dei processi decisionali e una più mirata ed efficace allocazione e gestione delle risorse.
Queste novità rappresentano, nello specifico, due aspetti particolarmente significativi, che potrebbero assumere il ruolo di “cartina al tornasole” del grado di effettivo cambiamento prodotto nel sistema pubblico. In altri termini, da come verranno gestite queste due variabili dipende il risultato di questa ennesima riforma della Pa, compreso il tanto discusso ricorso alle procedure di mobilità del personale, altro istituto novellato, che bisognerebbe impiegare a seguito di una corretta definizione e assegnazione degli obiettivi (istituzionali, strutturali e operativi) da parte del vertice politico a quello gestionale, e da questi agli altri livelli dell’organizzazione, sulla base di una esaustiva analisi organizzativa e un esame della funzionalità dei processi e dell’adeguatezza dei carichi di lavoro. Si tratta di questioni che sono state già messe in evidenza, come variabili critiche nella fase di implementazione delle riforme precedenti e che hanno, nello specifico, riempito il dibattito intorno alla Riforma Brunetta.
In definitiva, nel governo di questo processo innovativo, se la Riforma Madia intende rappresentare davvero un disegno organico del cambiamento atteso e puntare a raggiungere risultati efficaci, non può che ripartire dalle problematiche critiche lasciate aperte dalla Riforma Bassanini e, soprattutto, da quelle emerse nella fase di implementazione operativa della Riforma Brunetta, tuttora in corso di applicazione in molte amministrazioni, prevedendo una strategia di necessaria coerenza tra cultura e processi organizzativi e lavorativi. 

Per leggere l’articolo completo (totale battute: 47000 circa – acquista la versione .pdf scrivendo a daniela.bobbiese@este.it (tel. 02.91434419)

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